政府采購預付款保函，無疑是一個新鮮事物。今年全國兩會期間，時任財政部副部長劉偉讓這個概念正式進入政府采購業界同仁的視線。他表示，財政部正在研究運用政府采購政策支持中小企業發展，擬建立預付款保函制度。

        　　政府采購預付款保函，簡單來說就是采購人向中標供應商支付預付款，同時供應商向采購人提供保函。如果供應商收到預付款，但并未按照合同履行自己的主要義務，采購人即可向出具保函的銀行或擔保公司提出索賠。這一機制可以使采購人在支付預付款環節保持低風險，最大限度保證財政資金的安全。

        　　預付款保函對政府采購供需雙方均有積極意義

        　　采購人向中小企業供應商支付預付款，是支持中小企業發展的一種手段。眾所周知，現金流是企業的血液與生命線。中小企業在拿到政府采購項目后，如果能夠得到采購人的預付款支持，不僅可以有效解決完成項目的啟動資金問題，更可以提高自身流動資產的健康程度，提高資金使用效率。預付款可以部分緩解中小企業對運營資金的渴求，從而為解決中小企業融資難融資貴老大難問題提供助力。

        　　從采購人的角度考慮，支付預付款無形中提高了財政資金的執行效率，輔之愈來愈合理的采購計劃，可以一定程度上遏止采購人年底突擊花錢的沖動，對采購人完成財政資金執行率指標也有好處。因此，科學的預付款保函使用機制，對政府采購供需雙方均具有積極意義。

        　　預付款保函的使用應尋求各方利益最大公約數

        　　對于中小企業來說，促成它們使用預付款保函的最大原動力就是財務上的考慮，即取得保函付出的費用要小于預付款帶來的收益。因而，擔保方辦理預付款保函的手續費應比一般保函更具競爭力。

        　　一般來說，中小企業能夠參與的政府采購項目預算金額較小。按照現在的市場情況，銀行提供此類小項目預付款保函的積極性不高，且存在審核資質嚴格、審批時間較長等問題。而擔保公司在提供這類預付款保函方面具有快捷、靈活的特點。

        　　中小企業對于預付款保函使用機制的第二個期待就是易用。保函畢竟是一份法律文件，中小企業則較少設立專門的法務部門，也很少配置專業的法律人才。如果擔保公司能夠提供一站式的保函生成服務，譬如提供保函范本、減少保函辦理時間、提供貼身咨詢服務等，將對預付款保函的推廣使用產生重要促進作用。

        　　從采購人的角度來講，合法合規、保障財政資金安全是其使用預付款保函的首要考量。這就對預付款保函使用機制提出兩個要求：一是提供保函的擔保公司應具備公信力，最好是由財政部門認可的擔保公司；二是保函應有標準模板，便于采購單位內部法制部門審核，從而形成規范，提高預付款保函應用于政府采購的效率。

        　　對于擔保公司來說，提供預付款保函追求的是經濟利益。政府采購中標成交企業均是經過了嚴格的政府采購評審程序的，企業信譽度一般較高。采購人的強勢地位與不履行采購合同將被列入不良記錄名單、一處失信處處難行等壓力，都將中小企業違約的風險降至較低水平。更遑論對中小企業來說，贏得政府采購訂單就是它們宣傳企業的最好名片。換言之，站在擔保機構的立場，中標成交的中小企業應該屬于低風險客戶，這也為擔保公司降低保函費率、提升服務水平、業務堅持走量而不是走每單利潤率提供了可能。

        　　綜上，財政部門組織提供保函范本、推薦高信譽度的擔保公司，擔保公司提供一站式服務，優化實施程序，提升工作效率，是預付款保函制度實現預想目標的保障。

        　　推廣政府采購預付款保函機制需注意幾個要點

        　　一是預付款保函范本應關注政府采購項目適用的特殊性。例如，從保函有效期上看，其應有效覆蓋中小企業供應商提供貨物、工程或服務所需的必要時間。采購文件（招標文件）中一般會規定前述時間，即工程交付抵扣完畢預付款的時間、交付第一批次貨物時間、提供相應服務時間等，保函的有效期應保持與采購文件相應期限的一致性。從保函的生效條件上說，應保證一經開出即可生效，不采取有條件生效的保函，降低中小企業使用保函的門檻。從保函承諾上來說，應承諾擔保公司的擔保行為是無條件的和不可撤銷的；從保證金額上來說，保函擔保金額應不小于預付款金額，以保證財政資金的安全。

        　　二是借政策東風。4月7日，中辦、國辦印發《關于促進中小企業健康發展的指導意見》，要求落實對小微企業融資擔保降費獎補政策，中央財政安排獎補資金，引導地方支持擴大實體經濟領域小微企業融資擔保業務規模，降低融資擔保成本。這無疑給擔保公司從事中小企業政府采購預付款保函業務注入了一支強心劑。有關部門應盡快落實相關政策，引導擔保機構取消中小企業預付款保函的反擔保、保證金等，為政府采購預付款保函的推廣使用創造便利條件。

        　　三是嚴格落實中小企業政策。《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號）明確規定，負有編制部門預算職責的各部門，應當加強政府采購計劃的編制工作，制定向中小企業采購的具體方案，統籌確定本部門面向中小企業采購的項目。在滿足機構自身運轉和提供公共服務基本需求的前提下，應當預留本部門年度政府采購項目預算總額的30%以上，專門面向中小企業采購，其中，預留給小型和微型企業的比例不低于60%。然而，實踐中，這個預留比例并沒有得到很好的執行，相關部門應從采購預算信息系統設計、采購計劃編報審核等方面，對采購人提出要求，并嚴格監督實行。

        　　四是有關單位應為保函的推廣使用進一步創造便利環境。預付款保函的發起者是中小企業供應商，其向擔保公司申辦保函的重要材料就是政府采購合同，采購人及時簽訂合同、代理機構及時公示合同，都將為中小企業應用預付款保函創造有利條件。相關部門也可以考慮為擔保公司進駐公共資源交易場所提供條件。如果采購人接受了預付款保函，采購人也可嘗試從貨物服務項目開始取消項目預算10%的履約保證金，進一步降低中小企業負擔。

        　　五是代理機構可以發揮專業作用。政府采購代理機構可以成為采購人的保函受理助手，為采購人接受預付款保函做好采購文件編寫等準備工作，同時，還能發揮自身作為采購人與中小企業供應商溝通的紐帶作用，為中小企業使用預付款保函打消顧慮。

        　　從政策導向角度看預付款保函工具的適用發展

        　　預付款保函的出現，就是為了讓采購人放心支付預付款。目前預付款的支付比例基本保持在合同金額的30%以下，個別項目如大型物業或者重要機具維修服務等，預付款支付比例可達50%。

        　　從當前政府采購貨物、服務的實踐來看，風險意識較強的采購人一般都要求供應商提供等額保函才支付預付款，當然也有部分采購人在沒有保函的情況下就支付了預付款。基于前面分析的采購評審制度產生供應商、采購人強勢地位、中小企業珍視政府采購訂單等因素，中小企業供應商履約意識一般較強。尤其是在社會信用體系建設持續發力的大背景下，各部門共享失信記錄名單制度的完善，將極大強化中小企業的契約意識，從而使今后政府采購項目無預付款保函發放預付款成為可能。而預付款保函制度，將在實現天下無賊之前發揮積極作用。

        　　此外，中辦、國辦《關于促進中小企業健康發展的指導意見》指出，有關部門支持中小企業的政策，在政府采購活動中，要向專精特新中小企業傾斜。換而言之，預付款保函制度可以不是面向中小企業的普惠性政策。這其中包含兩層含義：其一是采購人也可以接受非中小企業使用預付款保函；其二是預付款保函不一定非要強制在中小企業政府采購項目中使用。畢竟扶持中小企業，不僅是為了穩就業，也是要催生有專精特新技術的中小企業做大做強，從而促進市場優勝劣汰。加之使用預付款保函的提請權與主動性本就在中小企業一方，故而個人不建議政府在出臺相關政策時，把中小企業使用預付款保函當成必然選項。